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Progetto di bonifica: titolarità e responsabilità delle obbligazioni

Trasferimento di beni e volturazione del progetto di bonifica

Il Consiglio di Stato si è recentemente espresso sulla fattispecie di cessione, tramite atto inter vivos, di un terreno interessato da un progetto di bonifica, puntualizzando la portata soggettiva della titolarità e responsabilità del progetto medesimo e delle obbligazioni che risultano essere connesse, in senso accessorio, al progetto de quo.

In tal senso, infatti, la IV sezione dell’autorità di giustizia amministrativa di ultima istanza, chiamata ad esprimersi sulle questioni succitate, ha pronunciato la sentenza 12 settembre 2018 n. 5352 chiarendo alcuni punti controversi.

Anzitutto, i giudici di Palazzo Spada si sono specificamente occupati della questione del trasferimento esclusivamente inteso tramite atto tra vivi del diritto di proprietà insistente su di un fondo che risulta essere interessato da un pendente progetto di bonifica, con conseguente esclusione della valutazione ed analisi delle questioni inerenti, al contrario, eventuali successioni, a titolo universale ovvero particolare, mortis causa nel medesimo fondo sottoposto ad operazioni di ripristino e rinsanamento del terreno.

La prima questione controversa su cui il Consiglio di Stato è stato sollecitato alla pronuncia risulta essere la titolarità dello stesso progetto di bonifica, ovverosia su chi gravi il potere e la responsabilità di intervenire con le operazioni di disinquinamento del terreno oggetto di trasferimento. Su tale questione i giudici non hanno avuto grosse problematiche o criticità, sancendo esplicitamente come il trasferimento della proprietà dell’area interessata da un progetto di bonifica, in presenza della contestuale volturazione del progetto medesimo con relativa approvazione, determini il trasferimento altresì della titolarità del progetto stesso.

Altra questione su cui i giudici della IV sezione del Consiglio di Stato sono stati chiamati ad esprimere la propria nomofilattica interpretazione, peraltro ricollegata strettamente alla questione appena analizzata, risulta essere rappresentata dalla titolarità delle obbligazioni accessorie rispetto a quella principale di eseguire le operazioni contenute ed indicate all’interno del succitato progetto di bonifica.

I giudici amministrativi si sono dovuti pronunciare, infatti, sulla tematica dell’eventuale trasferimento delle obbligazioni accessorie, in particolare quelle di garanzia personale ex art. 242 d.lgs. 152/2006, dal soggetto alienante a quello acquirente.

La questione è particolarmente rilevante posto che la risposta al quesito determina una più o meno intensa tutela delle ragioni cautelative perseguite dalla previsione dei suddetti obblighi di garanzia e l’eventuale qualificazione delle obbligazioni accessorie come obbligazioni propter rem.

Proprio in ordine a tale questione, i giudici di Palazzo Spada hanno affermato nella sentenza 12 settembre 2018 n. 5352, come la obbligazione accessoria di prestare garanzia personale, in particolare fideiussoria, prevista come detto dall’art. 242 del TUA, venga necessariamente trasferita dall’alienante all’acquirente, in quanto collegata al progetto di bonifica ed alla sua esecuzione e, pertanto, in grado di seguire le sorti del rapporto obbligatorio principale.

Da tale presa di posizione potrebbe astrattamente scorgersi un ragionamento fondato sui principi generali di diritto civile, posto che tale posizione ermeneutica risulta essere conforme a due particolari ragionamenti giuridicamente inscindibili proprio con il ramo civilistico dell’ordinamento. Sancendo la necessaria trasferibilità delle obbligazioni accessorie rispetto alla vicenda traslativa della obbligazione principale parrebbe che il Consiglio di Stato abbia codificato, in termini di diritto vivente, un principio generale e fondante del sistema civilistico delle obbligazioni e dei contratti, peraltro conformemente al rapporto di permeabilità che caratterizza i confini tra ordinamento civilistico ed amministrativisitico.

In alternativa, potrebbe ritenersi come la valutazione del CdS abbia fondato il proprio ragionamento su altro principio, anch’esso tipico del sistema civilistico delle obbligazioni; quello che sta alla base della nozione di obligatio propter rem, anche dette obbligazioni ambulatorie, secondo la nomenclatura utilizzata da parte della dottrina.

Sancendo infatti l’automatico trasferimento dell’obbligazione legata al fondo, in questo caso di natura fideiussoria, potrebbe ritenersi che il Consiglio di Stato abbia trasfuso nell’ordinamento amministrativistico proprio l’archetipo civilistico della obbligazione propter rem, intesa come obbligazione inscindibilmente legata alla proprietà od altro diritto reale di un dato bene, mobile od immobile, che sia, determinando l’identificazione della posizione soggettiva passiva della obbligazione stessa con il titolare del diritto reale che insiste sul bene.

Contrariamente a quanto sostenuto, tuttavia, il Consiglio di Stato, nella pronuncia de qua, pone a fondamento della propria interpretazione tutt’altra giustificazione, indifferente al sistema civilistico e proprio dell’ordinamento amministrativistico. In tal senso, difatti, i giudici di Palazzo Spada affermano che il rapporto di bonifica lungi dal poter essere annoverato tra i rapporti di diritto privato, deve specificamente identificarsi come un rapporto di diritto pubblico.

L’interesse che tale forma di rapporto di bonifica tende teleologicamente a soddisfare è stricto sensu pubblicistico, non essendo collegato ad alcun interesse privatistico legato alla proprietà del suolo ma, al contrario, definendosi come l’interesse della collettività a ché il fondo sia effettivamente bonificato e dunque ristabilito nella sua salubrità. Pertanto, l’obbligazione accessoria di prestare garanzia personale alla realizzazione del progetto di bonifica deve essa stessa qualificarsi come di interesse pubblico, concretizzandosi nell’interesse della collettività e della pubblica amministrazione alla garanzia di esecuzione della bonifica medesima, prestando apposita fideiussione, gravante sul soggetto titolare del progetto di bonifica medesimo.

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