L’ascrizione del trasporto pubblico come omonimo servizio ha origini risalenti; esso, infatti, in quanto attività destinata al soddisfacimento di esigenze di ordine collettivo e perciò istituita ed organizzata dai pubblici poteri in modo tale da assicurarne l’esplicazione, ha assunto cotale denominazione sin dalla legge 29 marzo 1903, n. 103 (c.d. legge Giolitti).

La configurazione come servizio pubblico dell’attività di trasporto pubblico prevalente è stata ribadita nella successione di pressocché tutti i testi codificati, sia Nazionali che Comunitari. Basti pensare, ad esempio, al d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422 e successive modifiche ed integrazioni, recante l’attuale disciplina di settore in tema di trasporto pubblico locale, in cui i servizi di trasporto di persone e merci si qualificano espressamente come servizi pubblici di trasporto (art. 1, comma 2 d.lgs. 422 cit.).

Il punto di partenza formale è dato dall’art. 19 del “TU delle leggi sull’ordinamento degli enti locali” (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), a tenore del quale “spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale” nel settore “viabilità e trasporti”. Per la specificazione delle funzioni che rientrano nella voce menzionata occorre dunque fare riferimento alla normativa, sia statale che regionale, di conferimento delle funzioni amministrative, la cui prima evoluzione risale al morire degli anni ’90.

Sempre a livello nazionale poi, la normativa rilevante è data da due decreti legislativi, entrambi adottati in attuazione della legge delega n. 59/1997 (c.d. “legge Bassanini”), tramite i quali si è preceduto al riparto di funzioni amministrative tra Stato e Regioni, oltre alla riorganizzazione della gestione dei servizi in materia di TPL. Per questa ragione è importante la presenza di Autorità amministrative indipendenti che svolgano funzioni per la regolazione delle attività nel settore e per l’accesso dei gestori alle relative infrastrutture e ciò al fine di assicurare il rispetto dei livelli qualitativi delle prestazioni da parte dei soggetti che gestiscono il servizio pubblico. Lo scopo di quest’intervento è stato quello di modernizzare il settore, attraverso una revisione dell’assetto di competenze amministrative tra Stato e Regioni in una logica di sussidiarietà ed una riorganizzazione della gestione dei servizi, attraverso l’affidamento dei servizi con procedure concorsuali.

Sulla base del quadro delineato nel d.lgs. 422/1997 (Conferimento alle Regioni ed agli Enti Locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale), salvo ulteriori poche attribuzioni di spettanza statale, “sono conferiti alle Regioni ed agli enti locali (…) tutti i compiti e tutte le funzioni relative al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale in atto esercitati da qualunque organo, amministratore dello Stato, centrale o periferica, anche tramite enti od altri soggetti pubblici, tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato”. Per le restanti funzioni, l’art. 7 del cit. d.lgs. 422 del 1997 disciplina il procedimento di trasferimento delle funzioni dalle Regioni agli enti locali, prevedendo che: “le Regioni, in conformità ai singoli ordinamenti regionali e sentite le rappresentanze degli enti e delle autonomie locali, conferiscono alle Provincie, ai Comuni ed agli altri enti locali, tutte le funzioni ed i compiti regionali in materia di trasporto pubblico locale ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale”.

A livello europeo, poi, quello di trasporto è l’unico “servizio” direttamente qualificato come pubblico, laddove le altre tipologie vengono ricondotte alla più ampia categoria dei “servizi di interesse generale”, ancorché nel loro interno possano riscontrarsi fasi integrative dei c.d. “obblighi di servizio pubblico”.

Da un punto di vista meramente lessicale, poi, la denominazione “servizio pubblico” nel Regolamento CE n. 1370/2007 del 23 ottobre 2007, sottende una più articolata esplicazione, recitando, sin dal proprio titolo generale, di “servizi pubblici di trasporto di passeggeri”; si tratta, in altri termini, di un diritto molto attento alle libertà economiche ed alla neutralità del regime proprietario delle attività e delle imprese, risultando l’aggettivazione qualificatoria del servizio come presupposto di un regime speciale (art. 345 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea).

All’interno dell’Ordinamento Europeo, pertanto, dove la libertà di stabilimento, la libera prestazione di servizi e la concorrenza presentano un rilievo centrale, la qualificazione del trasporto di passeggeri come servizio pubblico determina la pertinenza istituzionale del servizio all’Amministrazione pubblica competente, per organizzarlo ed eventualmente svolgerlo imprenditorialmente.

Corollario della scelta qualificatoria è che il diritto europeo non pone all’amministrazione competente vincoli particolarmente stringenti per le decisioni circa le forme di organizzazione di alcuni servizi pubblici di trasporto passeggeri.

La portata del criterio di economicità nella gestione del servizio pubblico

Dentro questa cornice, particolare rilevanza possiede il criterio di economicità, quale esigenza di espletazione dei servizi pubblici con continuità.

Il criterio di economicità riguarda tutti i servizi pubblici e non soltanto quelli di carattere imprenditoriale, che – in quanto tali – devono necessariamente riflettere un metodo economico ex art. 2082 c.c., ma anche i servizi pubblici aventi carattere meramente erogativo ed assistenziale o sociale in genere.

Pertanto, al fine di sottrarre un servizio pubblico al rispetto del criterio di economicità non sarebbe sufficiente “declassificare” il servizio alla stregua di un servizio non imprenditoriale, ma sociale – assistenziale. Infatti, anche quando la pubblica amministrazione assicura la copertura dei costi del servizio ricorrendo alla fiscalità generale, il principio di economicità deve comunque essere rispettato perché, in tal caso, la Pubblica amministrazione si pone come utente collettivo del servizio e come tale essa risulta ascritta ai principi di equilibrio.

Del resto, la Corte Costituzionale ha sottolineato che il carattere dell’economicità di un determinato servizio pubblico “sussiste pure quanto, per superare le particolari difficoltà del contesto territoriale di riferimento e garantire prestazioni di qualità anche ad una platea di utenti svantaggiati, non sia sufficiente l’automaticità del mercato, ma sia necessario un pubblico intervento o finanziamento compensativo degli obblighi di servizio pubblico posti a carico del gestore, sempre che sia concretamente possibile creare un “mercato a monte” e cioè un mercato “in cui le imprese contrattano con le autorità pubbliche la fornitura di questi servizi agli utenti”.

Impera pertanto la necessità che nel settore dei servizi pubblici risulta assai importante e decisivo il “risultato”, ossia il dato caratterizzante e distintivo del servizio pubblico rispetto alla normale attività economica pubblica in quanto correlato soprattutto alla satisfattività delle prestazioni rese agli utenti. A tal fine le esigenze di conformazione e vigilanza sulla qualità delle prestazioni di servizi nell’interesse degli utenti del servizio pubblico, hanno trovato una loro collocazione con l’art. 37 del d.l. 6 dicembre 2011, conv. in l. 22 dicembre 2011, n. 214, e cioè l’Autorità di regolazione dei trasporti (c.d. ART), chiamata a svolgere funzioni di regolazione finalizzate a garantire la concorrenza tra gli operatori di settore, l’efficienza produttiva delle gestioni, il contenimento delle tariffe, nonché la qualità delle prestazioni.

Per altro verso, l’estrema vastità delle competenze attribuite all’ART (dalle infrastrutture ferroviarie, portuali, aereoportuali e reti autostradali alla mobilità dei passeggeri e delle merci in ambito nazionale, locale ed urbano) che non è stata seguita da una significativa liberalizzazione del settore dei trasporti, reca con sé il rischio di complicare il ruolo degli apparati pubblici, la loro interazione ed il sistema delle relazioni con gli operatori.

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