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diritto agroalimentare e OGM

Diritto agroalimentare e OGM: tensione tra innovazione e precauzione

Anche il diritto agroalimentare, così come ogni altro aspetto della nostra vita, ha visto negli ultimi decenni una proliferazione di diverse nuove tecnologie, utili a diversi fini: velocizzazione della produzione, migliore qualità dei prodotti, migliore conservazione, ecc.

Tuttavia, almeno a livello normativo, il settore agroalimentare è tra i più “resistenti” alle innovazioni tecnologiche. Il caso principe in questo senso riguarda gli OGM, che a primo impatto possono essere considerati una vera e propria rivoluzione nella produzione alimentare; la modificazione genetica permette infatti di alterare positivamente le caratteristiche di un prodotto, per renderlo migliore, se non proprio perfetto, seguendo le indicazioni del mercato, a beneficio quindi dei produttori,  e anche seguendo le migliori indicazioni medico-sanitarie, creando quindi prodotti più sani e benefici per il consumatore.

Si tratta quindi di una situazione, almeno sulla carta, win-win, a beneficio globale; tuttavia, come noto, gli OGM e in generale le tecniche di modificazione genetica soffrono di grandissimi pregiudizi e diffidenza da parte di una larga fetta di pubblico.

Una diffidenza che probabilmente deriva dal fatto che istintivamente la modificazione genetica è vista come un’operazione sbagliata e pericolosa. In realtà si tratta di preoccupazioni legittime da parte di chi non conosce la materia (la grandissima maggioranza della popolazione in pratica), e pertanto comprensibili.

Non deve stupire quindi che anche il diritto agroalimentare, almeno a livello europeo, sconti queste resistenze e preoccupazioni. Questo anche se, va detto subito, non esistono ad oggi prove scientifiche di una pericolosità connessa alle tecniche di mutagenesi. il caso degli OGM rappresenta una peculiarità per quello che riguarda il diritto agroalimentare, perché espressione di una tensione tra la necessità di innovazione del settore e la necessità di agire con precauzione, che agisce da freno sull’innovazione tecnologica.

Innovazione tecnologica che comunque ha investito in modo importante il settore agroalimentare anche nel recente passato, senza incontrare ogni volta queste importanti resistenze: gran parte delle tradizioni della qualità alimentare, soprattutto del nostro paese, sono riconducibili a tecniche affinate nel tempo, successivamente migliorate da interventi tecnologici (nuovi macchinari, nuove tecniche) per conservare delle situazioni di vantaggio e eccellenza.

Tuttavia, quando si parla di alimentazione emergono sempre delle preoccupazioni per le ricadute sulla salute delle persone. E come accennato, il caso degli OGM è emblematico, perché in questo caso le resistenze culturali hanno influito in modo importante sull’interpretazione e sulla produzione del diritto in materia.

Andando con ordine, già nel 1990 l’Unione Europea (CEE all’epoca), aveva adottato delle Direttive sulla coltivazione di OGM (90/219/CEE, 90/220/CEE), poi sostituite dalla Direttiva 2009/18/CE (di fatto la norma di riferimento in materia) e dalla Direttiva 2009/41/CE. Queste direttive autorizzavano la produzione all’interno del mercato comunitario di prodotti geneticamente modificati e la loro commercializzazione, previa autorizzazione da parte della Commissione Europea sul rispetto di determinati standard di produzione.

In quanto direttive, si tratta di fonti con efficacia vincolante per gli stati membri: eppure l’Italia ha sempre trovato il modo di disapplicare queste norme, anche a seguito e nonostante le condanne da parte della Corte di Giustizia Europea. Il motivo della disapplicazione era quello già evidenziato, ossia una preoccupazione circa i potenziali effetti nocivi di questi prodotti, soprattutto sul lungo periodo.

In particolare, veniva utilizzato come leva per la disapplicazione delle norme il principio di precauzione, enunciato dall’art. 191, c. 2 del TFUE: “La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”.

Secondo il Consiglio di Stato, chiamato a seguito di pronuncia del TAR Lazio a confermare la legittimità di un Decreto Ministeriale del Ministero della Salute con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, che vietava la coltivazione di sementi di mais OGM , “il principio di precauzione postula l’esistenza di un rischio potenziale per la salute e per l’ambiente, ma non richiede l’esistenza di evidenze scientifiche consolidate sulla correlazione tra la causa, oggetto di divieto o limitazione e gli effetti negativi che si prefigge di eliminare o ridurre.”

Secondo il CdS, quando non sono conosciuti con certezza i rischi connessi ad un’attività potenzialmente pericolosa, è necessario agire di conseguenza in modo preventivo, senza attendere quindi il responso e il consolidamento delle conoscenze scientifiche; ciò anche nel caso in cui i rischi paventati siano solo potenziali. Una visione di tale principio totalmente opposta a quella della Corte di Giustizia, che invece richiede che possa essere invocato solo se il ricorrente (lo Stato membro) è in grado di provare l’esistenza di una situazione di pericolo per la salute delle persone o degli animali e dell’ambiente.

Una prova che, non esistendo ancora prove di pericoli connessi agli OGM, ovviamente non era stata fornita dal Governo italiano. È bene comunque specificare che non è stata solo l’Italia ad opporsi alla circolazione di questi prodotti: tra le altre, anche Austria, Francia, Germania hanno imposto limiti più o meno stringenti alla coltivazione o alla commercializzazione degli OGM.

Una situazione di contrasto che ha visto prevalere la visione statale su quella comunitaria, visto che nel 2015, è stato introdotto nella Direttiva 2001/18/CE l’art. 26 ter, che consente di vietare la coltivazione di OGM nel proprio territorio. In questo modo, i paesi possono vietare anche gli OGM approvati dalla Commissione, e quindi tecnicamente sicuri, pur in assenza di prove di potenziali effetti negativi.

Una modifica doppiamente importante: da un lato perché sostanzialmente l’Unione rinuncia a uniformare le regole in materia, dall’altra perché si ammette la scelta del paese membro basata su ragioni politiche, più che sanitarie/scientifiche.

A rimarcare la natura strettamente politica della questione, per quanto riguarda invece i cd novel food, disciplinati dal Regolamento 2015/2283 UE, non sono previsti divieti all’interno dei Paesi Membri, nonostante si tratti di cibi per i quali è richiesta una doppia fase di autorizzazione nazionale e unitaria e che “in base alle prove scientifiche disponibili, l’alimento non presenti un rischio di sicurezza per la salute umana“ (art. 7, let. a).

Infine, è paradossale che in campo farmaceutico negli ultimi anni siano stati autorizzati diversi farmaci prodotti facendo ricorso a tecniche di modificazione genetica; anche se non strettamente correlato a questo discorso, è utile citare, per sottolineare il carattere fortemente innovativo e positivo degli “Farmaci OGM”, il farmaco sperimentale Zmapp, che si è dimostrato estremamente promettente contro il virus Ebola, e che viene prodotto implementando anticorpi efficaci contro Ebola sviluppati dai topi all’interno di una pianta di tabacco, in modo da produrne grandi quantità in tempi relativamente brevi.

Il principio di precauzione si è quindi affermato come principio cardine in tema di coltivazione e circolazione di prodotti agroalimentari, ampliando la propria forza applicativa in modo rilevante. Questa affermazione si rinviene anche in altre due norme unitarie recenti, il Regolamento 2017/625, che disciplina i controlli sui prodotti alimentari, e il Regolamento 2019/1381 sulla trasparenza sull’analisi del rischio.

Per quanto riguarda il primo, è da sottolineare la definizione che dà di pericolo: qualsiasi agente avente potenziali effetti nocivi sulla salute umana, animale o vegetale, sul benessere degli animali o sull’ambiente; una definizione che guarda a 360°, ampliando il raggio d’azione anche ad altri elementi ulteriori alla salute umana, in modo da coprire non solo il prodotto finale, ma l’intero ciclo di vita che può essere interessato dalla coltivazione o circolazione di un determinato prodotto. Il secondo regolamento è strettamente correlato al primo, perché dei controlli efficaci sono tali solo se c’è trasparenza sulle operazioni di controllo.

A tutto ciò bisogna aggiungere la sentenza della Corte di Giustizia del 25 luglio 2018 C-528/16, che ha definito in modo importante il campo di applicazione delle norme in tema OGM, stabilendo che, nel caso in cui si tratti di organismi ottenuti con tecniche o metodi di mutagenesi utilizzati convenzionalmente in varie applicazioni con una lunga tradizione di sicurezza, a questi non si applicano le regole in tema OGM. L’elenco delle tecniche di mutagenesi contenute nella parte 1 dell’Allegato A della Direttiva 2001/18/CE non è infatti tassativo secondo la Corte, ed è pertanto necessario, in ossequio al principio di precauzione, che le tecniche di mutagenesi non sorrette da una applicazione passata siano sottoposti a controlli.

Questo quindi il quadro completo della regolamentazione dei prodotti OGM, che restituisce in modo fedele il contrasto nel campo agroalimentare tra le esigenze di innovazione e di sicurezza. Innovazione che tuttavia appare frenata dall’approccio di cautela adottato, laddove non viene fatto affidamento alle evidenze scientifiche, che costituiscono di fatto l’unico criterio realmente utile per effettuare una valutazione.

Se tuttavia l’innovazione tecnologica pare frenata, è senz’altro positivo l’effetto che questa incisività del principio di precauzione ha avuto nel regolamentare, seppur in modo disordinato, i diversi aspetti del campo agroalimentare in relazione non solo allo specifico prodotto o dello specifico settore, ma dell’intera filiera di produzione, con riguardo per gli effetti sia sulla salute umana che per l’ambiente intero.

È difficile dire quali saranno le future evoluzioni di questa dicotomia tutta europea tra innovazione e precauzione, perché se le posizioni dei vari paesi sembrano salde, è altrettanto vero che il progresso non può essere arginato. Col processo di globalizzazione sempre più esteso e attivo, la scelta sull’adozione o meno di queste nuove tecnologie potrebbe rivelarsi una necessità per far fronte alla concorrenza di altri sistemi.

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