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End of waste: lo stato dell'arte dopo la sentenza del Consiglio di Stato

End of Waste: stato dell’arte dopo la sentenza Consiglio di Stato 1229/2018

AmbientaleGennaio 20, 2019

Con l’espressione anglosassone end of waste, che letteralmente identifica la c.d. fine del rifiuto e più esaustivamente può essere identificato in italiano come “cessazione della qualifica di rifiuto di un dato prodotto”, s’intende sostanzialmente riferirsi a quel complesso di processi e interventi che sono finalisticamente orientati, per l’appunto, alla eliminazione di tutte le caratteristiche che fanno di un dato prodotto un rifiuto, recuperandone, pertanto, la piena utilità come ordinario bene.

Il fenomeno de quo rinviene la sua origine giuridica nella Direttiva europea 1975/442/CEE la quale, fissando una scala gerarchica preferenziale riguardante gli interventi di gestione da eseguirsi sui rifiuti, individuava prioritariamente la necessità di una prevenzione a monte e un correlato riutilizzo degli stessi, secondariamente il fondamentale interesse per il recupero della materia tramite il riciclaggio, codificando per l’appunto l’istituto dell’end of waste e, solo in ultimo, come operazione residuale, lo smaltimento delle materie di scarto.

Quanto affermato nella Direttiva del 1975 venne poi successivamente ripreso e consolidato a livello europeo con la Direttiva 2008/98/CE la quale, all’art. 4, in seguito alla fissazione dell’obiettivo di prevenzione nella gestione dei rifiuti, identifica altresì la necessità di attendere a una preparazione per il riutilizzo di tali materiali da scarto, consolidando ulteriormente, come detto prima, il processo dell’end of waste. Non solo; all’interno della medesima Direttiva europea del 2008, i principi alla base del fenomeno vengono, se possibile, significativamente enfatizzati, affermando come le società del vecchio continente debbano tendere a un modello sociale teso al riciclaggio, cercando di evitare, a monte, la produzione di rifiuti e sancendo, a valle, la necessità di gestire questi ultimi, una volta prodotti, trasformandoli in risorse. La rilevanza della Direttiva quadro del 2008 non si limita però a un consolidamento di quanto già affermato nel 1975, la stessa individuando altresì le condizioni secondo cui un rifiuto cessa, al termine del processo di recupero, di essere tale e deve, infine, considerarsi materia utile.

Tali condizioni sono individuate, all’art. 6, nel comune utilizzo per scopi specifici; nell’esistenza di un mercato o una domanda per il tipo di prodotto ottenuto; nel soddisfacimento, da parte del prodotto ottenuto, dei requisiti tecnici per gli scopi specifici in conformità alla normativa; nella prevista assenza di futuri impatti negativi sul bene ambiente e sulla saluta umana nell’utilizzo del prodotto o della materia de quibus. La normativa europea stabilisce, infine, la possibilità di identificare come operazione di recupero anche quella semplicemente e meramente volta alla verifica della sussistenza dei requisiti summenzionati per poter effettivamente stabilire la cessazione o meno della qualifica di rifiuto da parte della materia o sostanza ottenuta al termine del processo (considerando n. 22 della Direttiva).

Pertanto, si può immediatamente osservare la granitica posizione del legislatore europeo, che nel dettare principi e disciplina di gestione dei rifiuti, non ha mai oscillato e non ha mai mostrato di volersi discostare, neppure minimamente, dalla necessità di approntamento di un sistema di gestione degli stessi che ne impedisca, anzitutto, la produzione e, nel caso quanto appena detto non sia possibile, che i materiali di scarto vengano recuperati attraverso un sistema di riciclo, lasciando lo smaltimento sullo sfondo, come extrema ratio nel sistema di gestione dei rifiuti.

 

Valutazione case by case

All’interno dell’ordinamento giuridico italiano, le finalità e la regolamentazione europee sono state recepite con il d.lgs. 22/1997 (c.d. Decreto “Ronchi”) e poi, successivamente confluite all’interno dell’organico Testo Unico Ambientale (TUA), rappresentato dal d.lgs. 152/2006, la cui elaborazione dell’art. 184-ter, introdotto dal d.lgs. 205/2010, rappresenta emblematicamente l’intenzione del legislatore nazionale di adeguarsi a quanto sancito da quello europeo in materia di operazione di verifica della sussistenza dei requisiti, ripresi in modo pedissequo rispetto a quanto già dettato in sede europea, necessari per poter definitivamente affermare la cessazione della qualifica di rifiuto da parte della materia sottoposta al procedimento di recupero, qualificando tale operazione, anche qui in conformità a quanto dettato in sede europea, come essa stessa operazione di recupero, circostanza implicante la necessità del rilascio di una apposita autorizzazione ambientale a tali fini. L’operazione, viene stabilito al secondo comma, è svolta in conformità alla Direttiva quadro europea e, in mancanza di criteri sufficienti, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuti, attraverso l’adozione di uno o più decreti ministeriali, ai sensi dell’art. 17 terzo comma della Legge n. 400/1988.

Recentemente è intervenuta una nota esplicativa del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, al fine di chiarire il contenuto dispositivo dell’art. 184-ter. All’interno, infatti, della nota n. 10045 del 1 luglio 2016, il dicastero ha puntualizzato come la disposizione del TUA abbia indicato alternativi criteri e strumenti per poter acclarare la cessazione della qualifica di rifiuto. Ciò che maggiormente interessa, per le conseguenze di non poco momento che ha prodotto una recentissima sentenza del Consiglio di Stato sul punto, è che, accanto agli strumenti più su citati, quali il regolamento comunitario e il decreto ministeriale, la nota prende in considerazione la facoltà delle Regioni, o gli enti da queste individuati, di fissare i criteri che un dato prodotto deve rispettare per potersi considerare definitivamente recuperato, cessando la qualifica di rifiuto, in sede di rilascio di autorizzazione ex artt. 208, 209 e 211 d.lgs. 152/2006 e di autorizzazione integrata ambientale (AIA). Tale operazione di fissazione dei criteri può però avvenire esclusivamente con riferimento a quei rifiuti non presi in considerazione da regolamenti europei o decreti ministeriali e previo, comunque, riscontro della presenza delle caratteristiche indicate nello stesso art. 184-ter, TUA, sancendo la conformità del quadro fin qui delineato alla normativa europea.

 

La sentenza del Consiglio d Stato n. 1229/2018 sugli EoW

Sulla questione, come già accennato, è intervenuta una recentissima pronuncia del Consiglio di Stato che ha, di fatto, stravolto il panorama prima delineato. La sentenza n. 1229, pronunciata dalla IV Sezione del Consiglio di Stato in data 28 febbraio 2018, ribalta completamente quanto sancito dal Ministero nella nota esplicativa succitata. In tal senso, difatti, i giudici di Palazzo Spada hanno categoricamente escluso che il potere declassificatorio dei rifiuti possa essere affidato, caso per caso, a enti interni all’ordinamento statuale, in sede di rilascio di apposita autorizzazione, come viceversa affermato dal Ministero dell’ambiente nella circolare emessa. In ordine al contenuto della sentenza, all’interno di quest’ultima si legge in modo esplicito e senza tentennamenti che quanto affermato dal dicastero competente sia assolutamente da censurare.

Tali considerazioni si fondano su quattro presupposti espressi nella sentenza medesima: (i) il disposto dell’art. 6 della direttiva quadro sui rifiuti si riferirebbe, in materia di cessazione della qualifica di rifiuto, esclusivamente e restrittivamente ai casi non espressamente disciplinati da regolamento comunitario; (ii) l’art. 184-ter, TUA riprenderebbe pedissequamente quanto sancito dallo stesso art. 6 della direttiva 2008/98/CE; (iii) la tutela dell’ambiente può ritenersi, tramite la semplice lettura dell’art. 117, primo comma, Cost., così come rivoluzionato a seguito della riforma costituzionale del 2001, una materia rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, non ammettendosi legiferazioni regionali o locali di sorta; (iv) l’interpretazione sistematica della direttiva quadro europea, nella parte in cui sancisce esplicitamente come gli Stati membri possano decidere, a livello nazionale, se dati rifiuti possano cessare di possedere tale qualifica.

Sulla base di tali presupposti, il ragionamento formato ed estrinsecato in sentenza dai giudici amministrativi di ultima istanza riguarda sostanzialmente il fatto che la direttiva europea del 2008 si rivolge esclusivamente agli Stati membri dell’Unione, attribuendo a questi il potere di determinare la cessazione, da parte di un rifiuto, di tale ultima qualifica, mentre la guida interpretativa a tale direttiva non menziona, con riguardo a tale potere, qualsivoglia ente interno all’ordinamento degli Stati stessi.

Tali preliminari, ancorché fondamentali, affermazioni devono poi coordinarsi con quanto sancito a livello costituzionale all’interno del nostro ordinamento. In quanto materia riservata all’intervento legislativo esclusivamente statale, come sancito esplicitamente dall’art. 117, primo comma, Cost., la tutela dell’ambiente impone all’interno del nostro ordinamento l’affidamento del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto esclusivamente ad organi centrali, come legittimamente era stato fatto con l’attribuzione di tale potere al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, tramite decreti ministeriali, non potendosi ammettere, di contro, che un simile potere possa essere attribuito a organi regionali o locali, non avendo questi alcuna competenza legislativa, neppure concorrente in materia di rifiuti e, dunque, ambientale.

La sentenza del Consiglio di Stato ha costituito una parziale pietra tombale allo sviluppo del sistema del riciclo, così come avuto di mira dalla direttiva europea. In tal senso, difatti, limita significativamente la possibilità di decentramento della gestione del sistema di end of waste, avallando un sistema graniticamente accentrato presso il Ministero dell’ambiente, con esclusione di ciò che lo stesso dicastero auspicava, ovverosia una determinazione e gestione del ciclo di recupero dei rifiuti decentrato e conforme alla logica di sussidiarietà. La pronuncia concretizza pertanto un pericoloso effetto paralizzante sulla tecnica di gestione e recupero dei rifiuti, producendo una involuzione dei sistemi e dei processi tesi alla cessazione della qualifica di rifiuto al fine di consentire una nuova utilità delle materie e sostanze oggetto di tali processi, peraltro contrastando tanto con obiettivi e finalità europee, quanto con lo stesso principio costituzionale della sussidiarietà che avrebbe consentito la legittimazione del sistema delineato dalla circolare del luglio 2016, emanata dal Ministero dell’ambiente.

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