I reati tributari 231: la direttiva PIF e la frode IVA

In data 1/10/2019 la Camera ha approvato in via definitiva il disegno di legge “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2018 (Approvato dalla Camera e modificato dal Senato) (A.C. 1201-B)”.

Il nuovo provvedimento consta di 26 articoli, le cui disposizioni di delega riguardano il recepimento di 26 direttive europee, nonché l’adeguamento della normativa nazionale a 10 regolamenti europei e ad una decisione quadro GAI del Consiglio. L’articolato contiene inoltre principi e criteri direttivi specifici per l’esercizio della delega relativa a 14 direttive.

La legge di delegazione detta, inoltre, i principi e criteri direttivi per l’attuazione della Direttiva 2017/1371/UE (cd. Direttiva PIF), relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale.

Qual è lo scopo della Direttiva PIF?

La Direttiva si preoccupa di:

• Creare un sistema più forte e maggiormente armonizzato, con norme minime comuni, per combattere i crimini lesivi del bilancio dell’UE.
• Proteggere meglio gli interessi finanziari dell’UE e il denaro dei contribuenti all’interno dell’UE.

Ambito di applicazione della Direttiva PIF

La direttiva riguarda:

• Frodi e altri reati penali quali corruzione, appropriazione indebita o riciclaggio di denaro, lesivi degli interessi finanziari dell’UE, ad esempio del bilancio dell’UE, dei bilanci di istituzioni, organismi, uffici e agenzie dell’UE istituiti dai trattati, o dei bilanci da questi direttamente o indirettamente gestiti e monitorati;
• “Reati gravi” ai danni del sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (IVA), quali frodi carosello dell’IVA. Sono considerati reati gravi quelli che coinvolgono il territorio di due o più Stati membri e implicano un danno totale di almeno 10 milioni di euro; nelle frodi carosello dell’IVA, di solito, gli autori della frode importano beni esenti da IVA da altri Stati membri, quindi rivendono i beni ad acquirenti nazionali, addebitando loro l’IVA. Successivamente il venditore scompare senza pagare l’IVA alle autorità fiscali.

La Direttiva stabilisce inoltre norme comuni sulle sanzioni e sulle prescrizioni relative ai reati penali coperti da questa direttiva.

L’approccio comune

In tutti gli Stati membri (ad eccezione della Danimarca e del Regno Unito):

• Tali reati sono punibili come reati penali, così come il tentativo e l’istigazione, il favoreggiamento e il concorso nella commissione di uno dei reati;
• Le persone giuridiche dovrebbero essere ritenute responsabili di reati commessi a loro vantaggio, non escludendo la possibilità di procedimenti penali a carico delle persone fisiche che li hanno perpetrati o che ne sono esclusivamente responsabili.

Le sanzioni previste dalla Direttiva PIF

La direttiva prevede sanzioni penali minime “effettive, proporzionali e dissuasive” con una pena massima di almeno quattro anni di reclusione:

• Qualora il danno finanziario al bilancio dell’UE sia di valore superiore al limite di 100.000 euro;
• In caso di reato grave ai danni del sistema comune di imposta sul valore aggiunto (IVA);
• Altre circostanze gravi definite nel diritto nazionale.

Qualora un reato comporti danni inferiori a 10.000 euro gli Stati membri possono prevedere sanzioni di natura diversa da quella penale.

Per quanto riguarda le persone giuridiche, la direttiva prevede altri tipi di sanzioni oltre alle ammende (penali e non penali).

Reati commessi nell’ambito di una organizzazione criminale (come definita nella Decisione Quadro 2008/841/GAI) sono considerati circostanze aggravanti. Tali sanzioni non escludono:

• La possibilità di livelli sanzionatori più severi a livello del diritto nazionale;
• L’esercizio dei poteri disciplinari da parte delle autorità competenti nei riguardi dei funzionari pubblici.

La direttiva si occupa inoltre di:

• congelamento e confisca degli strumenti e dei proventi dei reati lesivi del bilancio dell’UE;
• definizione della giurisdizione per tali reati;
• periodi minimi di prescrizione per consentire le indagini, l’azione penale e l’esecuzione di sanzioni penali irrogate in seguito a condanna per aver commesso tali reati.

Cooperazione tra Stati membri e istituzioni, organi e uffici e agenzie dell’UE

Gli Stati membri, Eurojust, la Procura europea e l’Ufficio europeo per la lotta antifrode della Commissione (OLAF), cooperano nella lotta contro i reati di cui alla presente direttiva. OLAF e, se del caso, Eurojust offrono l’assistenza tecnica e operativa per facilitare il coordinamento delle indagini degli Stati membri.

Qualora la Corte dei conti e dei revisori incaricati dell’audit in relazione ai bilanci delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione o altri bilanci gestiti e controllati dalle istituzioni, vengano a conoscenza di qualsiasi fatto qualificabile come reato di cui alla Direttiva PIF, lo comunicano all’OLAF e alle altre autorità competenti. Gli Stati membri devono garantire che gli organi nazionali di revisione dei conti facciano altrettanto.

Termine di recepimento della Direttiva PIF

I paesi dell’UE avevano l’obbligo di incorporarla nella legislazione nazionale entro il 6 luglio 2019.

L’Italia

Come detto in apertura del presente articolo, l’Italia solo ieri ha approvato in via definitiva il testo della legge di delegazione comunitaria che mette nelle mani del Governo il recepimento, tra le altre, della Direttiva PIF. In particolare, l’art. 3 della legge delega prescrive i seguenti “Princìpi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale”:

“Nell’esercizio della delega per l’attuazione della direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2017, il Governo è tenuto a seguire, oltre ai princìpi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 1, comma 1, anche i seguenti princìpi e criteri direttivi specifici:

• individuare i reati previsti dalle norme vigenti che possano essere ritenuti reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, in conformità a quanto previsto dagli articoli 1, 2, 3, 4 e 5 della direttiva (UE) 2017/1371;
• sostituire nelle norme nazionali vigenti che prevedono reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea il riferimento alle «Comunità europee» con il riferimento all’«Unione europea»;
• abrogare espressamente tutte le norme interne che risultino incompatibili con quelle della direttiva (UE) 2017/1371 e in particolare quelle che stabiliscono che i delitti che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea di cui agli articoli 3 e 4 della medesima direttiva non sono punibili a titolo di concorso o di tentativo;
• modificare l’articolo 322-bis del codice penale nel senso di estendere la punizione dei fatti di corruzione passiva, come definita dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), della direttiva (UE) 2017/1371, anche ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio di Stati non appartenenti all’Unione europea o di organizzazioni pubbliche internazionali, quando tali fatti siano posti in essere in modo che ledano o possano ledere gli interessi finanziari dell’Unione, nonché sopprimere, al medesimo articolo 322-bis, secondo comma, numero 2), le seguenti parole: « in operazioni economiche internazionali ovvero al fine di ottenere o di mantenere un’attività economica o finanziaria»;
• integrare le disposizioni del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, recante disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, prevedendo espressamente la responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche anche per i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea e che non sono già compresi nelle disposizioni del medesimo decreto legislativo;
• prevedere, ove necessario, che i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, qualora ne derivino danni o vantaggi considerevoli, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva (UE) 2017/1371, siano punibili con una pena massima di almeno quattro anni di reclusione;
• prevedere, ove necessario, che, qualora un reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione europea sia commesso nell’ambito di un’organizzazione criminale ai sensi della decisione quadro 2008/841/GAI del Consiglio, del 24 ottobre 2008, ciò sia considerato una circostanza aggravante dello stesso reato;
• prevedere, ove necessario, che, in caso di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea, in aggiunta alle sanzioni amministrative previste dagli articoli da 9 a 23 del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, siano applicabili, per le persone giuridiche, talune delle sanzioni di cui all’articolo 9 della direttiva (UE) 2017/1371 e che tutte le sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive;
• adeguare, ove necessario, le norme nazionali in materia di giurisdizione penale a quanto previsto dall’articolo 11, paragrafi 1 e 2, della direttiva (UE) 2017/1371, nonché prevedere, ove necessario, una o più delle estensioni di tale giurisdizione contemplate dall’articolo 11, paragrafo 3, della stessa direttiva.”.

La legge delega prevede inoltre che i decreti legislativi per l’attuazione della direttiva (UE) 2017/1371 siano adottati su proposta del Ministro per gli affari europei e del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

Per quanto riguarda, in particolare, la definizione di Frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione che il nostro legislatore italiano deve prendere in considerazione, anche al fine di integrare il numero dei reati presupposto ex d.lgs. 231/2001, occorre fare riferimento all’art. 3 della Direttiva PIF, il quale stabilisce che si debba considerare frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione:

a) in materia di spese non relative agli appalti, l'azione od omissione relativa:

I) all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l'appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell'Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima, o per suo conto;

II) alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

III) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi;

b) in materia di spese relative agli appalti, almeno allorché commessa al fine di procurare all'autore del reato o ad altri un ingiusto profitto arrecando pregiudizio agli interessi finanziari dell'Unione, l'azione od omissione relativa:

I) all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua l'appropriazione indebita o la ritenzione illecita di fondi o beni provenienti dal bilancio dell'Unione o dai bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto;

II) alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

III) alla distrazione di tali fondi o beni per fini diversi da quelli per cui erano stati inizialmente concessi, che leda gli interessi finanziari dell'Unione;

c) in materia di entrate diverse dalle entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA di cui alla lettera d), l'azione od omissione relativa:

I) all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti, cui consegua la diminuzione illegittima delle risorse del bilancio dell'Unione o dei bilanci gestiti da quest'ultima o per suo conto;

II) alla mancata comunicazione di un'informazione in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

III) alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto;

d) in materia di entrate derivanti dalle risorse proprie provenienti dall'IVA, l'azione od omissione commessa in sistemi fraudolenti transfrontalieri in relazione:

I) all'utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti relativi all'IVA, cui consegua la diminuzione di risorse del bilancio dell'Unione;

II) alla mancata comunicazione di un'informazione relativa all'IVA in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto; ovvero

III) alla presentazione di dichiarazioni esatte relative all'IVA per dissimulare in maniera fraudolenta il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi dell'IVA.

Inoltre, ciò che è importante considerare, è che la delega al Governo, oltre a prevedere la punibilità massima per i reati di frode all’IVA contro l’Unione europea in un minimo di quattro anni di reclusione, si prescrive anche di inserire, accanto a idonee sanzioni pecuniarie nel d.lgs. 231/2001, altre sanzioni nei confronti degli enti quali (art. 9 Direttiva PIF):

• L'esclusione dal godimento di un beneficio o di un aiuto pubblico;
• L'esclusione temporanea o permanente dalle procedure di gara pubblica;
• L'interdizione temporanea o permanente di esercitare un'attività commerciale;
• L'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria;
• Provvedimenti giudiziari di scioglimento;
• La chiusura temporanea o permanente degli stabilimenti che sono stati usati per commettere il reato.

Merita a questo punto rilevare unicamente come l’estensione delle sanzioni amministrative nei confronti dell’ente nel quadro del d.lgs. 231/2001 anche a reati tributari quali le “frodi gravi” IVA, dovrà essere attentamente ponderata e “calibrata”, tenendo in debita considerazione la circostanza che il regime sanzionatorio amministrativo di matrice tributaria, oggi già esistente ed enucleato all’art. 11, d.lgs. 471/1997 per quanto concerne società ed enti privi di personalità giuridica e dall’art. 7, D.L. 269/2003 per quanto riguarda le persone giuridiche, prevede di già un meccanismo sanzionatorio afflittivo per un gran numero di violazioni della disciplina fiscale, tra cui anche quelle attinenti alla materia dell’IVA, individuando l’ente, a seconda dei casi, quale solo destinatario della sanzione oppure quale responsabile in via di solidarietà con l’autore materiale.

Si tratta dunque di una delega che potrebbe far discutere circa l’ammissibilità del doppio binario sanzionatorio, considerando che già l’art. 7 del D.L. 269/2003 prevede l’irrogazione di sanzioni amministrative in capo all’Ente qualora un suo rappresentante o amministratore commetta un illecito fiscale. Si potrebbe quindi determinare una duplicazione tra queste sanzioni e quelle comminate ai sensi del d.lgs. 231/2001.